国安法六年后的香港：从个案打击走向常态化社会治理

文章全文

一、新闻事实：国安法六周年，香港的国家安全体系继续扩张

2026年6月29日，人权观察在香港国安法实施六周年之际发布专题评估，认为北京及香港政府已经不再把国家安全视为应对2019年政治危机的临时措施，而是将其转化为贯穿行政、立法、教育、文化、媒体和社会管理的长期治理原则。报告的核心判断是：香港的制度重心正在由政府向香港公众负责，转向政府首先向中央国家安全体系和党的政治要求负责。香港政府并不同意这种描述，持续强调国安法律恢复稳定、保障发展，并只针对极少数危害国家安全的人。

要判断哪一种说法更接近现实，不能只看街面是否平静，也不能只计算著名民主人士的刑期。真正需要观察的是：国家安全权力是否仍被限制在明确罪名和特殊案件内，还是已经进入普通刑事程序、学校课程、文化展览、商业牌照、公共部门任命和日常言论。过去一年出现的多项变化表明，制度扩张仍在继续，而不是在2020年完成立法后停止。

1. 警方取得更多数字设备权力

据人权观察整理，香港政府在2026年3月进一步扩大警方依据国安法律行使的权力，其中包括要求有关人员提供手机或其他电子设备密码。数字设备可能保存通信、联系人、照片、位置、云端文件和专业保密资料，因此交出密码不是普通搜查的简单延伸。它同时涉及隐私、不得强迫自证其罪、律师与客户保密、记者保护消息来源，以及警方可以检索到什么范围、保存多久和能否用于原调查以外目的。

政府当然有理由指出，现代国家安全调查往往涉及加密通信，若设备无法解锁，合法搜查令可能失去效果。但权力越强，越需要清楚界限：命令由谁批准，当事人能否向独立法院迅速挑战，律师文件和新闻资料如何隔离，与案件无关的第三方数据何时删除，不合作会受到何种处罚，以及警方是否必须证明资料与具体嫌疑之间的关联。若这些保障不充分，设备密码权力会使一次调查扩大为对个人全部数字生活的检查。

2. 普通刑事案件可能被纳入国安程序

2026年6月，香港政府通过附属立法赋予行政长官对案件国家安全属性作出证明的权力。人权观察担忧，这可能让原本按普通程序处理的刑事行为被带入国安程序。其重要性在于，国安案件与普通刑事案件在保释、法官安排、陪审团、证据披露和程序保密等方面可能存在明显差别。案件被如何分类，因而可能直接改变被告人能够获得的程序保障。

国家确实需要防止犯罪以普通罪名外观掩盖真实安全目的，但分类权不能成为绕过普通司法保障的捷径。最值得关注的问题是证明所依据的材料是否向辩方披露、法院能否审查其事实基础、行政判断是否具有近乎决定性效力，以及一个最初完全不涉及国家安全的案件会不会在程序中途改变性质。若当事人无法有效挑战分类，国家安全便从一种需要控方证明的犯罪要素，转化为行政机关可以启动的程序开关。

3. 国安预算增长，但外界无法知道资金如何使用

据人权观察引用的香港政府资料，2026年5月当局再向国家安全预算拨款50亿港元，使相关拨款累计达到180亿港元。值得关注的不只是金额，而是国安经费高度保密，公众难以了解资金用于人员、技术、宣传教育、情报合作还是其他项目。普通政府支出通常接受立法会、审计和社会讨论；国家安全可以合理保护部分行动细节，但不能因此完全排除对总量、用途类别、采购规范和反滥用机制的监督。

预算透明与国家安全并非绝对冲突。许多民主国家会保护具体行动和人员身份，同时由议会特别委员会、审计机构或具有安全许可的监察人员检查支出。香港目前的问题是，国安体系一方面获得持续增加的资源，另一方面公众可见的信息越来越少。权力、资源和保密同时增长，而独立问责没有相应增强，这是任何制度都应警惕的组合。

4. 官方统计显示，国安执法已经形成稳定规模

人权观察引用香港政府数字称，截至其报告资料截止时，涉嫌从事危害国家安全活动而被捕者达到401人，其中182人被定罪。数字本身不能证明每一宗案件均属不当，也不能只凭定罪率判断法院缺乏独立性；但它至少说明，国安执法不再是少数早期象征性案件，而已经形成一套持续运行的侦查、检控和审判体系。

要理解这些数字，需要进一步拆分罪名、行为类型、审前羁押时间、保释结果、认罪比例、判刑长度和上诉情况。和平言论、出版、组织活动与真实暴力或间谍行为应严格区分。如果政府坚持制度只打击极少数严重危害者，公开可核查的分类数据反而可以支持其主张；相反，若统计越来越不公开，社会就无法判断权力究竟如何使用。

二、值得关注的重点：国家安全正在从刑法变成一种治理结构

这份新闻最值得关注的，不是又有一项国安规定出台，而是国家安全正在改变香港政府本身的组织方式。过去讨论国安法，人们主要关注谁被捕、谁被起诉、某句口号是否违法。六年之后，问题已经扩展为：谁能够进入立法会和政府高层，部门负责人依据何种政治标准任命，学校如何教授历史，博物馆如何解释公共记忆，媒体和商户如何预判风险，以及普通官员是否还愿意接受公开问责。

1. 治理人员的组成正在改变

人权观察统计称，在2025年任期的90名立法会议员中，27人同时是全国人大或全国政协成员；至少45人在中国国有企业任职或担任董事，较上一届明显增加。兼任这些身份不必然说明个人无法独立履职，但当立法机构中与中央政治及国有经济体系有紧密联系的人数持续上升，而反对派和独立候选空间显著收缩，立法会监督政府的激励结构就会发生变化。

报告还指出，香港政府高级职位越来越多由具有纪律部队背景的人担任。除行政长官李家超外，至少六名现任部门首长或副首长曾在执法系统工作；2026年5月和6月，两名前警务人员分别获任政府新闻和公共卫生相关部门的重要职位。执法人员当然可能具备行政能力，问题在于这种任命是否代表政府文化由专业文官治理转向安全优先，以及新闻、环境卫生等非安全部门是否也被要求首先以政治风险思维工作。

2. 国家安全进入商业与文化空间

人权观察指出，国安要求已经出现在艺术、电影、出版审查乃至餐饮牌照条款中。单看每项规定，政府都可以提出行政理由；但当不同部门反复加入相似条款，企业面对的便不再是一项明确禁令，而是一种广泛的预防性义务。经营者无法确定什么言论、书籍、展览、员工行为或场地活动会被视为风险，最安全的选择便是主动删除和拒绝。

这种机制最重要的效果往往不是处罚，而是自我审查。政府无需逐一禁止所有活动，只需让牌照、租约、资助、职位或刑事风险保持足够不确定，机构便会自行降低表达边界。结果是，表面上仍有书店、电影节、大学讲座和商业活动，实际可讨论范围却越来越窄。衡量自由不能只问某项活动是否存在，还要问组织者能否在不承受不可预见后果的情况下作出选择。

3. 国家安全教育已成为大规模公共工程

香港政府自己的2026年国家安全教育资料显示，截至年初约有3300人完成地区导师培训，组织超过7400项推广活动，触及超过75万人次；青年大使计划培训约200人；全港校际国家安全知识挑战有651所学校、超过13万名学生参加。政府把这些数字视为社会积极响应和教育成果，也强调国家安全是繁荣稳定的基础。

这些官方数字恰恰说明，国家安全教育已不再是一门法律常识课，而是一项覆盖学校、地区组织、纪律部队、比赛、考察和青年工作的社会工程。教育学生理解宪制和公共安全本身并无问题，真正需要讨论的是课程是否允许提问和比较，是否讲授权力限制与个人权利，教师能否呈现不同历史资料，以及学生是否因为提出批评而被视为缺乏爱国立场。

如果国家安全教育只强调公民服从国家的责任，却很少说明国家如何受法律约束、被告如何享有公平审判、记者为何需要保护消息来源、政府为何必须接受问责，学生获得的就不是完整公民教育，而是单向政治教育。稳定社会需要公民理解安全，也需要公民知道如何合法质疑权力；两者并不矛盾。

4. 历史记忆开始按国家安全逻辑重写

人权观察关注2026年4月重新开放的香港历史博物馆“香港故事”展览，认为新版展陈采用更多中国政府叙事语言，并删除或弱化与1989年民主运动相关的内容。博物馆更新展览并不罕见，任何历史展览也都必须选择材料；问题在于选择是否基于新的学术研究，还是为了让公共记忆符合当下政治需要。

历史记忆与现实权利直接相关。一个社会如何讲述过去，决定年轻人是否能理解今天的制度从何而来，也决定受害者和参与者的经验是否仍被承认。当图书馆、博物馆、课程和公共纪念同时减少某些事件，国家并不需要宣布“遗忘”，遗忘便会通过制度自然发生。香港过去与中国内地最大的差异之一，是六四记忆和不同历史观点曾经可以公开存在；这一差异正在消失。

三、延伸讨论：当问责被视为安全风险，社会会付出什么代价

人权观察把2025年11月大埔住宅火灾后的社会反应作为例子，主张香港已经失去有效追究公共责任的空间。该组织指称，灾后有批评者因涉嫌煽动被捕，居民展示标语和记者陪同灾民返回住所受到限制。这里必须谨慎区分：关于政府疏忽和个别人员刑事责任的指控仍应由证据和独立程序判断，不能因为人权组织提出便自动视为司法事实。

然而，更深层的问题仍然成立：在重大公共事故发生后，受害者、记者、学生和普通市民是否能够提出尖锐问题，而不用先担心言论会否被解释为煽动或危害安全。公共问责的价值不仅是惩罚失职者，更是发现监管漏洞、纠正采购和建筑标准、保存证据并防止下一次事故。如果批评首先被当作秩序风险，制度会失去最重要的预警系统。

1. 安全与问责不是对立关系

香港政府的逻辑是，没有国家安全便没有稳定，没有稳定便没有经济与生活保障。这句话有合理部分，任何社会都需要防范真实的暴力、间谍和颠覆活动。但国家安全若要获得长期公众信任，就必须与问责共同存在。一个可以秘密花费巨额预算、扩大侦查权限、决定案件程序，却很少说明理由的体系，短期可能提高控制效率，长期却容易产生错误无法纠正、权力被滥用和公众不再相信官方信息的风险。

真正成熟的安全制度会区分敌对行为与批评，区分泄露行动机密与揭露公共失误，区分暴力组织与和平社团。它也会允许法院审查行政判断，让立法机构检查预算，让媒体调查权力，让受影响者获得律师和补救。安全不能只表现为国家拥有更多能力，也应表现为国家有能力在受到批评时仍遵守规则。

2. “只影响极少数人”不能只用被捕人数证明

即使401名被捕者相对于香港总人口确属少数，也不能由此得出其余人权利完全不受影响。刑法的社会作用从来不限于被判刑者。当教师改变课堂内容、编辑撤下文章、商户拒绝活动、大学减少敏感研究、家庭劝阻年轻人发言时，制度已经影响远多于案件数字的人。

判断影响范围，应同时观察退出和消失的数据：多少媒体、工会、政党、社团和网站停止运作；多少专业人士离港；多少活动因无法取得场地或保险取消；多少内容在收到正式命令前主动删除。这些数据不易获得，却比街道是否出现抗议更能说明社会空间。没有公开反对，不必然代表一致支持，也可能代表表达成本已经过高。

3. 对普通香港人的影响是可预见性下降

大多数香港居民不会参与政治组织，也不会故意触犯国安法律。他们真正面对的问题，是日常行为边界越来越难预测：转发旧新闻、购买某类书籍、参加海外活动、为被告提供帮助、在工作中接触外国机构，是否会在未来被重新解释。法律越宽泛、案件分类越依赖行政证明、执法资料越不公开，普通人越会选择最保守的生活方式。

这也会影响香港的国际功能。跨国企业、律师行、大学和金融机构依赖明确规则、保密关系和自由获取信息。如果国家安全条款可能进入普通牌照和业务，设备密码命令可能触及客户资料，而案件属性可以通过行政程序改变，机构会重新评估数据存放、人员派驻、研究合作和争议解决。政治控制未必立即造成经济崩塌，但会逐步改变香港作为可信法律与信息中心的风险溢价。

4. 海外港人与香港境内亲属的风险相互连接

国安体系还具有明显境外维度。流亡人士被通缉、悬赏或公开点名后，其香港亲属、朋友和业务关系可能承受压力。外国政府在处理庇护、引渡、国际警务和跨国骚扰时，不能只问当事人是否在香港被正式起诉，也要评估其海外表达、数字足迹、家庭联系和回港后是否会继续活动。

与此同时，东道国的回应必须针对具体国家相关行为，不能把普通华人社区整体视为安全威胁。有效做法包括建立跨国镇压报告渠道、保护活动人士个人资料、调查威胁和跟踪、审查国际警务请求，并要求大学和企业不要在模糊压力下向第三方交出成员或员工信息。

四、CRM观点与判断：香港已经从“国安立法”进入“国安化治理”阶段

CRM的判断是，2026年的香港已不能只用“国安法是否被滥用”来描述。更准确的概念是“国安化治理”：国家安全不再只是刑法中的一组罪名，而成为决定政府人员、资源配置、教育内容、历史叙事、商业合规和公共讨论边界的上位原则。这个变化比任何一宗著名案件更深远，因为它改变的是制度如何理解自己的职责。

我们不认为国家安全与人权必然冲突，也不认为所有国安案件都是政治迫害。香港和任何社会一样，有权调查真实的间谍、暴力及严重安全威胁。但一套合法的安全制度必须能够区分行为与观点、危险与反对、机密与问责。它必须让控方证明犯罪，而不是让个人证明自己不危险；必须让法院能够真正审查行政决定，而不是只确认行政机关已经作出决定。

目前最令人担忧的信号有四个。第一，国安程序正在向普通案件延伸；第二，警方的数字权力扩大，而个人挑战和专业保密保障不够清晰；第三，国安预算与机构资源增长，但公开监督不足；第四，国家安全教育和历史重述已经进入儿童、学校与公共文化空间。四者共同说明，香港正在培养一种长期制度，而不是处理一场已经过去的危机。

香港政府如果希望证明人权组织的判断错误，最有效的办法不是重复“只有极少数人受影响”，而是公开更完整的数据：逐项说明401宗拘捕涉及何种行为，公布审前羁押与保释情况，解释国安预算的监督机制，确保普通案件分类可以由法院审查，并允许学校和博物馆保留多元史料。透明度越高，政府关于依法而非任意执法的主张越有说服力。

国际社会也需要避免两种无效反应：一是因为贸易和金融利益而把香港变化视为已经结束的旧闻；二是只发表高度政治化声明，却不建立具体保护。更实际的措施包括审查敏感技术和警务合作、保护流亡人士、支持独立粤语和中文媒体、保存公共档案、为人权律师和研究者提供资源，并在庇护和引渡案件中使用最新、个别化的国家情况证据。

未来一年最值得连续记录的，不是口号，而是可以比较的制度指标：普通刑事案件有多少被认定涉及国安，设备密码命令使用多少次、如何被法院审查，国安案件平均审前羁押多久，哪些书籍、电影、展览和牌照受到限制，学校课程如何处理权利与问责，以及境外人士的香港亲属是否受到措施。只要这些资料长期缺席，政府与人权组织的争论就会停留在各自宣言；公开数据则能让社会判断所谓稳定究竟建立在公众同意、有效法律，还是普遍的风险回避之上。

我们的最终判断是：香港的核心风险并不是明天所有自由突然消失，而是自由逐步变成一种由行政机关容许、随政治环境收缩、个人难以预见边界的例外。一个社会仍然可以保持商业繁荣、交通有序和日常消费，同时失去批评权力、组织反对和保存不同历史记忆的能力。判断香港是否仍具有法治优势，不能只看法院大楼是否运作，而要看普通人在面对国家时，法律是否仍能提供可预测、平等且有效的保护。